10月1日，一份據(jù)稱是能掀起全國新一次土地“革命”的法規(guī)將在廣東率先實(shí)施。廣東省以“政府令”的形式發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，農(nóng)村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場。
困擾廣東及國內(nèi)多年的土地緊缺難題可望得到破解。據(jù)了解，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國家目前沒有專門的法律法規(guī)，而此份《辦法》是國內(nèi)第一份對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市具有法律效應(yīng)的實(shí)操性文件，被專家解讀為中國土地政策的新一場“革命”。
破解土地供需矛盾
10月1日之后，受盡“缺土少地”之苦的廣東省將獲得充足的土地“支援”，源源不斷的農(nóng)村集體土地上市交易將打破這種“缺地困局”。
據(jù)了解，廣東新出臺的這一《辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、用途限制、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作了具體明確的規(guī)定。農(nóng)民不再受“占地”之苦，政府也走出缺地之困。《辦法》使農(nóng)村集體土地直接入市擁有了合法地位，對農(nóng)地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等行為都給予了頗具可操作性的具體規(guī)定。城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以用途管制為中心的土地管理制度首先由廣東破題。
“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地供需矛盾日益加劇，在5年內(nèi)幾乎無地可征。例如蘇州、無錫等地就面臨這種情況，給招商引資帶來了極大的困難?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長謝揚(yáng)這樣對記者說。這一矛盾在珠三角地區(qū)同樣突出，而農(nóng)村集體建設(shè)用地上市能解決一部分土地緊缺問題。
廣東省人民政府發(fā)展研究中心副主任、三農(nóng)專家王利文對記者介紹，在地方招商引資的過程中，這些集體用地由于產(chǎn)權(quán)不清晰，也拿不到產(chǎn)權(quán)證，土地的“身份不明”使得一些想來投資的外商止步門前，也成了困擾當(dāng)?shù)卣囊淮箅y題。
有關(guān)資料顯示，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50％以上，這些用地的流轉(zhuǎn)是補(bǔ)充城市用地的一條重要路徑。
“是政府規(guī)定，不是人大條例”
《辦法》在給廣東帶來諸多“利好”之后，更多的“利空”因素也顯現(xiàn)出來。廣東省的這份地方性規(guī)章與國家大法相沖突，這給《辦法》的實(shí)行置下障礙。
記者了解到，《辦法》與《土地管理法》有根本上的沖突?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”法規(guī)里也明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。
而2004年由國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對原有土地政策雖有松動(dòng)，但也缺乏可操作性?！蛾P(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。但這份文件并沒有具體的操作辦法，而基層的多年試點(diǎn)，也不見“農(nóng)地入市”的全國性改革措施和法規(guī)出臺。
“由于原有的法規(guī)對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不可操作性，土地出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為仍然是隱性地進(jìn)行?！睆V州番禺區(qū)政府綜合調(diào)研科科長傅銘深說，雖然之前在流轉(zhuǎn)管理辦法上有條例參考，但都難以操作。《辦法》即將生效，廣東省內(nèi)的各地區(qū)都寄予了厚望，但業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)憂，《辦法》其實(shí)與《土地管理法》有沖突的地方，這些沖突今后將如何解決。
廣東省法制辦法規(guī)處趙副處長表示，《辦法》與《土地管理法》是有些不大一致，但現(xiàn)在農(nóng)村土地在放開，實(shí)際上各地的農(nóng)村土地也在流轉(zhuǎn)。現(xiàn)在政府在進(jìn)行規(guī)范，至今還沒遇到操作沖突。但對于這份《辦法》的法律效用，趙副處長也表示，現(xiàn)在只是政府的規(guī)章制度，不是人大的條例。
土地供需矛盾的突破口？
有關(guān)專家告訴記者，一份名為《非農(nóng)建設(shè)用地管理?xiàng)l例》的建議稿今年已經(jīng)納入全國人大立法程序，具體內(nèi)容是規(guī)范農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題。但今年內(nèi)出臺的可能性非常小。
中國土地勘測規(guī)劃院地價(jià)所所長鄒曉云表示，現(xiàn)在解決“非農(nóng)建設(shè)用地”問題迫切需要建立政策規(guī)范，對非農(nóng)建設(shè)用地建立統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理機(jī)制。只有在法律法規(guī)方面予以完善，非農(nóng)建設(shè)用地才會(huì)成為解決土地供需矛盾的一個(gè)突破口。
記者了解到，各地都在進(jìn)行土地規(guī)劃的修編工作，而土地供求矛盾已經(jīng)越來越成為發(fā)達(dá)地區(qū)的“心頭之痛”，而本輪土地利用規(guī)劃綱要修編也將面臨著保護(hù)農(nóng)地和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之間的矛盾。
“所以廣東省對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的破題，對于這次修編工作是具有重要意義的。”有專家對記者表示，非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)的做法，將有利于盤活農(nóng)村原有的建設(shè)用地。
雖然廣東的做法走在了前面，但鄒曉云也告訴記者，對于國有土地使用權(quán)，國務(wù)院有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓的范圍、轉(zhuǎn)讓辦法，而對非農(nóng)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓至今還沒有一部相關(guān)的法規(guī)。(王晶，熊學(xué)慧)
