編者按作為中國廣大農(nóng)村和城市的結(jié)合紐帶，小城鎮(zhèn)的“成長煩惱”，困擾著中國的新農(nóng)村建設(shè)和城市化進程。
憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做發(fā)動機，蘇南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展蓬勃而迅速，甚至有些已成為頗具規(guī)模的小城。但這種自發(fā)的成長不免雜亂而恣意——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)、占用過多土地等問題隨之浮出水面。
因此，在新一輪的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，蘇南各市所做的，不是僅僅局限于將經(jīng)濟已融為一體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，而是有規(guī)劃的將諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為十幾個中心鎮(zhèn)，并把這些中心鎮(zhèn)定位為小城市，納入整個城市發(fā)展的通盤考慮中。
然而，人們的搭便車行為、官員的尋租、人事調(diào)動的艱難、相關(guān)利益者的不滿等，都成為小鎮(zhèn)變城過程中無形的羈絆。而長三角地區(qū)整體規(guī)劃未定，各城鎮(zhèn)定位不明，也使得作為長三角城鎮(zhèn)群的一部分的這些小鎮(zhèn)在變城的過程中多了許多變數(shù)。這種情形下，各城市對中心鎮(zhèn)的自我規(guī)劃和發(fā)展，又反之影響著整個長三角城鎮(zhèn)群的發(fā)展。
這些都注定了小鎮(zhèn)變城的道路漫長而坎坷。而本報所做的，就是觀察并記錄這一過程。
春季，太湖之濱的雪堰鎮(zhèn)。一些田地里并不像往年那樣種著莊稼和蔬菜，而是種上了香樟樹。
“樹木比莊稼得的青苗費多?！碧飽|側(cè)的馬路上，當?shù)剞r(nóng)民謝文輕描淡寫地解釋。
他和他的鄉(xiāng)親們已經(jīng)做好了田地被征收的準備。因為從2007年3月24日起，他所在的雪堰鎮(zhèn)將成為一個中心鎮(zhèn)，管轄原有的雪堰鎮(zhèn)、潘家橋鎮(zhèn)和漕橋鎮(zhèn)。之前，雪堰鎮(zhèn)人口不到3萬人，面積35.16平方公里。它所合并的漕橋鎮(zhèn)人口3.19萬人，面積40.22平方公里；潘家鎮(zhèn)人口超過3萬，面積將近50平方公里。這意味著雪堰這個小鎮(zhèn)，將擴大3倍。
這并不僅僅是雪堰一個鎮(zhèn)的未來，而是很多個鎮(zhèn)的未來。從3月24日起，常州市武進區(qū)進行新一輪的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，把原有23個鎮(zhèn)調(diào)整為1個街道辦事處、14個鎮(zhèn)。在常州市的城市總體規(guī)劃中，它們都被定位為“重點中心鎮(zhèn)”，并“按照小城市的要求進行規(guī)劃建設(shè)”。
而和常州同處長三角地區(qū)的蘇州、無錫，也在做同樣的工作。未來，這幾個中心城市周圍的農(nóng)村地區(qū)會涌現(xiàn)出一個個小城市。
“我們這些田在鎮(zhèn)政府附近，將來肯定要被征去蓋房子。我們能多拿一點是一點?！敝x文微微一笑，眼里閃過蘇南農(nóng)民的精明，“其他有些鎮(zhèn)，田里間隔2、3寸就種一棵香樟，密密麻麻，真是嚇人?！?
這種精打細算不光體現(xiàn)在田地中，農(nóng)戶在自己自建的房子上也打“小九九”。“我們現(xiàn)在都在天井(院子)中蓋房子，這樣可以擴大房屋的面積?！敝x文說。而鄉(xiāng)里房屋產(chǎn)權(quán)辦公室的工作人員也忙碌起來，隔三岔五去各個鄉(xiāng)村溜達一下，看看村民是否私自在沒有得到批準的宅基地上蓋房。
雪堰鎮(zhèn)臨近太湖的區(qū)域，已經(jīng)有開發(fā)商開始建造現(xiàn)代化的居民小區(qū)。鎮(zhèn)上集市旁的水泥路拓寬了兩個車道。其他沙土路也修建成了水泥路。而之前，這個小鎮(zhèn)因為位于常州和無錫的交界處，發(fā)展并不迅速。
小鎮(zhèn)長大
這種撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)行動并非第一次。上世紀90年代已有過一輪撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的浪潮。不過，當時蘇南地區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的目的與其他地區(qū)相比已大不相同。當?shù)卣紤]的不僅僅是以精簡基層政府機構(gòu)，減輕農(nóng)民負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速繁榮、成長，并蔓延成片，跨越了行政的分割，這讓政府不得不考慮打破原有行政分割，以便減少這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的束縛。
“以常州市的武進區(qū)為例，從湖塘鎮(zhèn)驅(qū)車往東南馬杭鎮(zhèn)、鳴凰鎮(zhèn)方向走，已經(jīng)看不到農(nóng)田，幾個鎮(zhèn)都連在了一起?！睏罟庹f，他是常州市政府城鄉(xiāng)處處長。在他看來，這些地區(qū)已自然生長成一個不可分割的經(jīng)濟體。
1999年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中，馬杭鎮(zhèn)、鳴凰鎮(zhèn)被撤銷，并入湖塘鎮(zhèn)。合并后這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展讓人側(cè)目。2001年，湖塘鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模超過60億元，一躍成為江蘇省的“工業(yè)大鎮(zhèn)”；此后，其工業(yè)產(chǎn)值每年都增加20億到50億。2006年，其工業(yè)產(chǎn)值、銷售雙超200億，儼然已經(jīng)是一個相當規(guī)模的城市。在湖塘鎮(zhèn)的中心區(qū)域，可以看見國美電器連鎖店、大型超市、市民休閑廣場……常州的世貿(mào)中心也定址湖塘——它在2007年4月21日挪威舉行的世界貿(mào)易中心組織(WTCA)春季年會上高票通過，并成為近3年內(nèi)中國唯一一家加入WTCA的世貿(mào)中心。
與之相似，昆山陸家鎮(zhèn)、江陰申港鎮(zhèn)等也都已經(jīng)開始小鎮(zhèn)變城步伐。在經(jīng)濟發(fā)展上，它們躋身全國百強鎮(zhèn)，成為蘇南經(jīng)濟的發(fā)動機；而在基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育等方面，它們和建制市也相差無幾。
在這輪撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，蘇南各個市政府不僅僅是要把自然生長到一起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，還要把那些沒有生長到一起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。
“每個鎮(zhèn)不但有自己的一套政府班子，還有自己的工業(yè)園區(qū)，以及水電氣等配套設(shè)施。對于鎮(zhèn)本身而言，需求不足；對于整個地區(qū)而言，又是重復(fù)建設(shè)?！鳖櫞浩秸f。
據(jù)常州統(tǒng)計局統(tǒng)計，在2000年以前，常州共有130多個小城鎮(zhèn)、平均每個小城鎮(zhèn)面積約33平方公里，每個小城鎮(zhèn)規(guī)模僅1萬人左右，人均建設(shè)用地高達140平方米/人左右。而這些小城鎮(zhèn)大多選擇機械、紡織服裝、化學(xué)、建材和冶金工業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，彼此之間競爭激烈。
“將鎮(zhèn)合并，可以優(yōu)化資源配置、促進要素匯聚?！鳖櫞浩秸f。
在顧春平的辦公室中，放著兩幅1米高的2004-2020年的城市規(guī)劃地圖。該圖顯示，常州武進區(qū)周邊的農(nóng)村被劃分成7塊。這意味著，武進剛調(diào)整到位的14個鎮(zhèn)以后還要合并成7個。每個鎮(zhèn)都有自己不同的功能定位。雪堰鎮(zhèn)定位為常州宜興邊界交通樞紐城鎮(zhèn)和環(huán)太湖旅游度假區(qū)；其他有的則定位為精細化工為主，有的以園藝花木為主。
與這種設(shè)想相伴的，是為整個常州構(gòu)畫一個藍圖——交通運輸體系，基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境，各個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位等都將渾然一體，互相協(xié)調(diào)。
各個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)蓬勃而粗放混亂的發(fā)展時代結(jié)束了。
4月29日剛開放的常州規(guī)劃館已經(jīng)開始向前來參觀的人們展示這個藍圖——展板上甚至詳細說明合并成幾大中心鎮(zhèn)后，將節(jié)約多少建設(shè)用地。
“所以這次調(diào)整，遠還不是最后一次調(diào)整。”顧春平笑著說。
這些都寫在了《常州城市總體規(guī)劃(2004-2020)》中，并且已經(jīng)在2005年末報請審查，得到江蘇省人民政府批準后，等待國務(wù)院的批復(fù)。
在《規(guī)劃》中不止一次說明：合并后的中心鎮(zhèn)，發(fā)展定位為小城市。
陣痛·震動
規(guī)劃容易實施難。
被劃到中心鎮(zhèn)所在地的人，如謝文，喜笑顏開，并時刻準備把握好這個“發(fā)財”的機會。而被合并的鎮(zhèn)的居民則多少有些忿忿不平。
“我們鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展蠻好的，為什么要并到雪堰橋去？”潘家橋的一位大媽很生氣。她扳著手指頭數(shù)落以后到位于雪堰的鎮(zhèn)政府去辦事會多么的不方便。
而對于潘家橋鎮(zhèn)的私營企業(yè)主唐奮國而言，這些都不是問題。問題在于，他準備擴大自己辦廠的規(guī)模，并且打算買下廠周圍的地，再蓋幾間廠房。區(qū)劃調(diào)整的命令一下，他就得不到使用潘家橋的集體建設(shè)用地許可了——規(guī)劃限定，今后工業(yè)用地要集中在中心鎮(zhèn)所在的工業(yè)園區(qū)。
而基層官員趕在最后期限前使用手中的權(quán)力，也讓群眾十分不滿。
3、4月間，被老百姓經(jīng)常談?wù)摰氖牵膫€鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)或是大隊領(lǐng)導(dǎo)又去外地旅游了一趟。每個基層政府都有數(shù)目不等的“小金庫”，“趕在區(qū)劃調(diào)整前，他們要把小金庫花光，合并后，‘小金庫’就得上繳了?！碧茒^國說。
過期作廢的還有手中的權(quán)力?！?月初，我們大隊書記悄悄叫我趕緊在我家旁邊的一塊空地上打地基蓋房子，說他能幫我在鄉(xiāng)里房辦(房屋產(chǎn)權(quán)辦公室)弄到宅基地的批準。我們于是連夜開始打地基?！碧频泥従诱f。
“但給我們區(qū)劃調(diào)整帶來最大障礙的，還是人事調(diào)整方面的障礙。消息剛一出來，已經(jīng)是人心惶惶?！蔽溥M區(qū)一位不愿意透露姓名的官員說。他透露，為了減少調(diào)整的阻力，這輪區(qū)劃調(diào)整方案是武進區(qū)和各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)后的產(chǎn)物，并沒有太多專家參與。和城市整體規(guī)劃相比，這輪調(diào)整顯然少了很多科學(xué)性——《常州城市總體規(guī)劃》的論證有來自南京大學(xué)、同濟大學(xué)、東南大學(xué)、江蘇省社科院的多名專家參與。
“我們不得不多做妥協(xié)。還要拉長板凳——就是多設(shè)些副職——來減少調(diào)整的阻力?！边@位官員表示。
而顧春平在展望其規(guī)劃的7個中心鎮(zhèn)的實現(xiàn)時，也笑著感慨任務(wù)艱巨。
計劃·變化
顧春平頗為擔心的是計劃沒有變化快。
關(guān)于《常州城市總體規(guī)劃(2004-2020)》，國務(wù)院的批復(fù)還沒有下來，2007年3月末的這輪調(diào)整已經(jīng)和總體規(guī)劃的范圍有不一致之處了。“《規(guī)劃》中7個中心鎮(zhèn)中其中一個是在漕橋鎮(zhèn)，但這次調(diào)整卻安排在了雪堰鎮(zhèn)?！鳖櫞浩脚e例說。
這是個小問題。大問題是，常州這樣給自己以及自己的小城鎮(zhèn)這樣規(guī)劃定位行不行。
常州處在被稱為“世界第6城市群”的長三角城市群中。人們的共識是，這個地區(qū)要統(tǒng)一規(guī)劃，差異發(fā)展。整個地區(qū)的交通框架的搭建和各個城市的產(chǎn)業(yè)的定位是各個城市自我規(guī)劃與定位的前提。
“現(xiàn)在雖然16個市的市長，江浙兩省的省長都會進行不定期的會議，但是，顯然很多重要的東西還沒有確定?！鳖櫞浩秸f。
戴德梁行(投資顧問公司)日前的一個調(diào)查顯示，上海與浙江產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性相似系數(shù)達到0.76，上海與江蘇達到0.82，江蘇與浙江則達到了0.97.按照國際慣例，一國內(nèi)地區(qū)間的相似系數(shù)上限為0.90.“廣東省已經(jīng)組織了專家對珠江三角洲城鎮(zhèn)群進行論證，并出臺了規(guī)范，但是長三角地區(qū)還沒有。”顧春平說。他提到的這個規(guī)范是2006年7月28日出臺，11月1日開始實施的《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》。
而蘇南各市進行城市總體規(guī)劃時，所要銜接的規(guī)劃和依據(jù)，只有《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2001-2020)》和《蘇錫常都市圈規(guī)劃(2004-2020)》。
而在未來，這樣一份涵括整個長三角區(qū)域所有城鎮(zhèn)的規(guī)劃終究會出現(xiàn)?？梢韵胍姷氖牵℃?zhèn)變城的同時或許還要經(jīng)歷艱難轉(zhuǎn)身。
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國外小鎮(zhèn)發(fā)展史
19世紀末，英國社會活動家霍華德提出的田園城市模式。其理論基礎(chǔ)是“城市-鄉(xiāng)村磁鐵”，也就是在大城市周圍建立一種城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、功能多樣、環(huán)境優(yōu)美的新型城市。
20世紀20年代，作為霍華德的追隨者，英國的恩維提出了衛(wèi)星城理論，他主張在大城市外圍建立衛(wèi)星城借以疏散人口，控制大城市規(guī)模。多年來，先后發(fā)展了三代衛(wèi)星城：第一代為臥城；第二代為半獨立衛(wèi)星城；第三代為獨立的衛(wèi)星城。衛(wèi)星城模式曾是二戰(zhàn)前后十分流行的模式。
1944年，英國的阿伯克龍比建議在倫敦周圍建新城，以限制倫敦的地域擴展。他建議在倫敦綠帶外面幾英里處建立8座對中心城沒有依賴的新城。1964年英國議會通過“新城法”，以推動新城建設(shè)。新法公布后5年內(nèi)，在倫敦外圍新建了7座新城。早期的新城規(guī)模較小，平均規(guī)模為5萬人。上世紀60年代起開始第三代新城規(guī)劃，對布局和規(guī)模做了相應(yīng)調(diào)整，規(guī)劃人口擴大為25萬至30萬左右。
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長三角地區(qū)小鎮(zhèn)發(fā)展史
1、漢代，蘇南浙北一帶城鎮(zhèn)已經(jīng)有很大發(fā)展，產(chǎn)生了縣城以下的一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隋代大運河開通后，沿河一線城鎮(zhèn)均發(fā)展蓬勃，一些城鎮(zhèn)擴大成為著名的漕糧轉(zhuǎn)運口岸和商業(yè)都會。唐代以后，此地為主要貢財賦稅之地。
2、清代，尤其是清代中后期，長三角地區(qū)人口迅速發(fā)展，以至于出現(xiàn)人多地少的矛盾，導(dǎo)致部分農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商，人口向城市聚集，促進了城鎮(zhèn)的發(fā)展。
3、鴉片戰(zhàn)爭之后，上海憑借港口優(yōu)勢得以發(fā)展。1908年，滬寧鐵路通車。滬寧沿線交通便捷，沿線鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等城鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為有近代工業(yè)、交通、商業(yè)的新興工商業(yè)城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模、用地布局都發(fā)生很大變化。
4、建國后，中心城市及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)均得到穩(wěn)定發(fā)展，逐漸向具有多層次、有合理規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展、新興工業(yè)如冶金、機械、化工、無線電、儀表等不斷興起，隨之帶動一批工業(yè)鎮(zhèn)的興起和發(fā)展。
