湖北省隨州市委辦公室
土地由于肥沃程度和位置不同而形成優(yōu)劣等級，它所產(chǎn)生的歸土地所有者的不等利潤，被稱為級差地租。城市化的發(fā)展，使許多郊區(qū)劃入城市，許多遠(yuǎn)郊變?yōu)榻?，從而使地價(jià)大幅度上升，土地的收益大增。國家投資交通、水電、通訊設(shè)施，發(fā)展各種事業(yè)，也使一些地方獲得良好的經(jīng)營條件，地價(jià)暴漲，土地的級差地租就成為一筆巨大的收入來源。改革開放后，特別是推進(jìn)城市化進(jìn)程以來，通過出讓土地使用權(quán)獲取巨額的級差地租，日益成為城市建設(shè)、現(xiàn)代化建設(shè)的資金源泉之一。開發(fā)利用好級差地租，可為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展聚集大量資金，促進(jìn)城市發(fā)展。實(shí)際工作中要解決好四個(gè)問題。
一、深入把握城市級差地租的本質(zhì)和規(guī)律，健全完善地價(jià)體系
級差地租是產(chǎn)權(quán)市場化的結(jié)果，是土地所有者和土地使用者之間利益競爭的結(jié)果。不可能指望從零星的、少量的、偶然的交易中尋找到級差地租，必須把土地放到市場中去，且加速這種資源的交易流動(dòng)。在流動(dòng)中，一方面解決價(jià)格問題，另一方面解決土地資源的優(yōu)化配置問題。級差地租的確定，必須與地塊環(huán)境的改變、土地周轉(zhuǎn)、土地的市場化過程聯(lián)系起來，讓土地成為不斷交易、不斷升值的對象。政府要在把握城市級差地租本質(zhì)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，立足于國有資產(chǎn)保權(quán)增值，進(jìn)一步健全完善以基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)為核心的地價(jià)體系，通過價(jià)格機(jī)制，加強(qiáng)保護(hù)、合理配置和有效利用土地這一不可再生的稀缺資源。具體可采用三種方法：①土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格剩余法。即根據(jù)市場狀況及趨勢預(yù)測出包片開發(fā)完成基礎(chǔ)設(shè)施后土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，即包括征地成本、開發(fā)成本、貸款利息、合法利潤、稅金、中間費(fèi)用等。②房屋售價(jià)剩余法。即根據(jù)市場狀況及趨勢預(yù)測出房屋建成后的銷售價(jià)，在銷售價(jià)中扣除建筑成本、貸款利息、稅金及合法利潤，剩余值即為地價(jià)。③基準(zhǔn)地價(jià)加系數(shù)調(diào)整法。即在先確定基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上，再根據(jù)土地用途、區(qū)位、建筑容積率、使用年限、土地開發(fā)狀況及投資額度等系數(shù)加以調(diào)整。
二、健全完善城區(qū)土地收購、儲備、開發(fā)、供應(yīng)制度，高度壟斷城市土地一級市場
開發(fā)利用城市級差地租，必須以政府對城市建設(shè)用地供應(yīng)一級市場的高度壟斷為前提，嚴(yán)格落實(shí)政府對城市土地的統(tǒng)一收購權(quán)和壟斷供應(yīng)權(quán)，形成政府統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理的運(yùn)行體系，增強(qiáng)政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。凡列入土地收購儲備范圍的土地，各企事業(yè)單位均不得自行進(jìn)行土地招商，不得以聯(lián)建、合建等方式自行轉(zhuǎn)讓。城市建設(shè)需使用集體土地一律由市政府依法統(tǒng)一征用，各類投資者不得直接與現(xiàn)土地使用者商談土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)，也不得直接申請征用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。在儲備資金上，政府可將收購儲備出讓土地所獲的部分凈收益留作儲備基金，用于滾動(dòng)發(fā)展；各商業(yè)銀行逐步從年度增量貸款中建立土地儲備專項(xiàng)貸款。在儲備方式上，應(yīng)注意循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展，避免土地儲備失敗造成的惡果。具體可選擇三種方式：一是拍賣在前、基礎(chǔ)建設(shè)在后的生地拍賣方式。在政府不能提供充足資金的情況下，政府對列入儲備的土地進(jìn)行拍賣轉(zhuǎn)讓，開發(fā)商按國家規(guī)定，在指定期限內(nèi)將出讓金交納給政府，政府將出讓金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改造，并在規(guī)定期限內(nèi)將土地交付給開發(fā)商使用。這種方式重在積累資金，基本上不存在儲備風(fēng)險(xiǎn)。二是先行基礎(chǔ)建設(shè)、再推向市場的熟地拍賣方式。這類土地儲備，可以考慮采用兩種途徑實(shí)現(xiàn)熟地的前期開發(fā)，一是由開發(fā)商投資進(jìn)行前期開發(fā)，一是由收儲中心直接投資進(jìn)行前期開發(fā)。熟地拍賣，對于規(guī)?；某鞘邪l(fā)展建設(shè)具有極大的作用，一些地區(qū)的實(shí)踐證明，大規(guī)模的前期開發(fā)，更有利于吸引投資，有利于拍賣成功。三是現(xiàn)代企業(yè)制度方式。建立商業(yè)性土地儲備現(xiàn)代企業(yè)制度，募集土地儲備股本資金。政府應(yīng)適時(shí)將公益性儲備與商業(yè)性儲備相分離，采取社會定向募集或公開募集股本等形式，建立商業(yè)性土地儲備的現(xiàn)代企業(yè)法人制度，時(shí)機(jī)成熟，及時(shí)申請公司股票上市交易，由社會參加投資，共同分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。要進(jìn)一步壟斷土地收益利潤。原則上國有劃撥土地使用權(quán)處置和依法破產(chǎn)企業(yè)的土地處置必須依法進(jìn)入土地收購儲備，由市土地收儲中心根據(jù)土地現(xiàn)狀評估價(jià)格進(jìn)行收購；儲備土地拍賣出讓轉(zhuǎn)讓后的土地增值利潤，由政府全額收回。
三、科學(xué)協(xié)調(diào)土地儲備與城市發(fā)展用地規(guī)劃的關(guān)系，充分發(fā)揮規(guī)劃對級差地租開發(fā)的促進(jìn)作用
實(shí)施土地儲備必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是通過土地儲備體現(xiàn)城市建設(shè)總體規(guī)劃對城市發(fā)展的要求；一是通過土地市場實(shí)現(xiàn)國有土地級差地租最大化，收回土地儲備成本。城市建設(shè)總體規(guī)劃向人們展示了城市各個(gè)區(qū)域的發(fā)展前景，客觀上對相關(guān)地段的即期價(jià)值和遠(yuǎn)期開發(fā)價(jià)值進(jìn)行了評估。但城市建設(shè)總體規(guī)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)的程度如何，并不是規(guī)劃本身所能決定的，還要取決于城市社會經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)市場的發(fā)展?fàn)顩r，只有被市場、社會所認(rèn)可的規(guī)劃，才是最終有可能實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃。土地儲備前期開發(fā)消耗的大量資金，必須在盡可能短的時(shí)期內(nèi)收回，如果機(jī)械地按照城市建設(shè)總體規(guī)劃實(shí)施土地儲備，一旦將其推向土地市場而又不能為市場所接受，拍賣失敗的結(jié)果，很可能招致土地儲備的嚴(yán)重困境。而正確運(yùn)用規(guī)劃，變事后整治為事前指導(dǎo)，變事中補(bǔ)充為事前統(tǒng)籌，把對城市土地的利用從簡單滿足基本的城市功能需求轉(zhuǎn)向?qū)ν恋氐暮侠砼渲煤透咝Ю?，不僅可以使政府從拍賣土地使用權(quán)中收回大筆的級差地租，而且可以對城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。
正確處理土地儲備與城市發(fā)展用地規(guī)劃的關(guān)系，可從以下幾個(gè)方面著手：
a)在城市規(guī)劃范圍內(nèi)，選擇有較好經(jīng)濟(jì)利益或發(fā)展?jié)摿Φ牡貕K作為土地儲備對象。對于城市規(guī)劃范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益較低的地塊，政府應(yīng)通過其他途徑進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
b)考慮近期房地產(chǎn)市場發(fā)展趨勢，選擇較易于為房地產(chǎn)開發(fā)商接受的地塊作為土地儲備對象。將公益性土地儲備與商業(yè)性土地儲備分開，對于前者，由國家或地方政府出資進(jìn)行土地儲備；對于后者，則以贏利為目的，在執(zhí)行規(guī)劃要求的前提下，組建規(guī)范化的現(xiàn)代企業(yè)，通過社會募集資金，實(shí)施土地儲備。
c)城市建設(shè)規(guī)劃，在分區(qū)規(guī)劃以下的層次，全面編制和運(yùn)用“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“法定圖則”，為“修建性詳細(xì)規(guī)劃”提供整體控制依據(jù)。如確定主要道路的定位，用地的性質(zhì)，建筑密度、高度、容積率、停車場、公共綠地等規(guī)劃指令性指標(biāo)，以及建筑尺度、色彩、屋頂形式等環(huán)境協(xié)調(diào)要素引導(dǎo)性指標(biāo)，充分增加其彈性度和規(guī)則性。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃、政府公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)劃，都要考慮到供需之間的要求。
四、不斷加強(qiáng)對經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓的管理和監(jiān)督，大力推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌競價(jià)出讓
1、嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度,城區(qū)經(jīng)營性土地處置必須全部無條件納入政府土地儲備,依法進(jìn)行土地供應(yīng)。
2、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性土地使用權(quán),必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌、競價(jià)方式公開出讓確實(shí)不能采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的,經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,可采用協(xié)議方式出讓,但必須嚴(yán)格按照“地價(jià)評估——集體決策——結(jié)果公開”的程序進(jìn)行,出讓價(jià)格不得低于評估確認(rèn)地價(jià)。
3、應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌、競價(jià)方式出讓國有土地使用權(quán)而擅自采用協(xié)議方式出讓的,出讓行為一律無效,土地要依法收回,并按有關(guān)規(guī)定追究直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
4、城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的所有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一交易。要根據(jù)城市建設(shè)需要及土地市場供求情況,制定年度和中長期土地儲備與供應(yīng)計(jì)劃,經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,定期向社會公布。
5、加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地置換。立足于對鄉(xiāng)村建設(shè)用地的控制，通過合理調(diào)整及遷村并村整治空心村，解決城鄉(xiāng)用地的互補(bǔ)。
加快制訂城鎮(zhèn)耕地占用指標(biāo)流通政策。根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的用地需求實(shí)際，實(shí)施耕地異地平衡政策。如允許耕地的貯備資源不足，城市以股份、購買等形式向資源相對充足的地區(qū)投資開發(fā)耕地。
6、城區(qū)原劃撥土地逐步推行年租制，按地段分年度收取租金。考慮到推行難度，可先從國有劃撥土地門面出租著手，然后推開到所有經(jīng)營單位，逐步加以規(guī)范。
7、紀(jì)委、監(jiān)察局、市國土資源局要嚴(yán)格加強(qiáng)城市土地級差地租管理，嚴(yán)禁土地收益流失和被擠占挪用，從源頭上治理土地批租領(lǐng)域的腐敗。
來源：《中國建設(shè)報(bào)》
