專訪中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)信息研究所研究員張峭
記者：今年以來，我國(guó)多地發(fā)生各種自然災(zāi)害，給受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶造成很大損失，作為重要保障措施之一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r如何？
張峭：我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作起步于2004年，2004年以來，尤其是2007年中央財(cái)政開始提供保費(fèi)補(bǔ)貼以來，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作獲得了快速發(fā)展，在保費(fèi)收入、承保險(xiǎn)種、覆蓋范圍、保障能力等方面均取得了巨大的成就。
保費(fèi)收入不斷增加，成本險(xiǎn)種已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各個(gè)方面。據(jù)保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年，5年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共計(jì)向7000多萬農(nóng)戶支付保險(xiǎn)賠款超過400億元，戶均賠款近600元，占農(nóng)村人均年收入的10%左右。2011年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為1.69億戶次農(nóng)戶提供了6532億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，承保作物面積7.87億畝，占全國(guó)播種面積的33%，部分省份如黑龍江農(nóng)墾、安徽省等地已基本實(shí)現(xiàn)了近100%全覆蓋，承保林木9.2億畝，牲畜7.3億頭（羽）。
同時(shí)，也必須指出，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作還處在起步階段，仍面臨許多制度和技術(shù)層面的問題，如我國(guó)尚沒有一個(gè)在國(guó)家層面上組織領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的機(jī)構(gòu)，缺乏專門的法律法規(guī)規(guī)范和制度保障、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估區(qū)劃等許多基礎(chǔ)性工作亟待加強(qiáng)、全省一個(gè)費(fèi)率的粗放模式亟待改進(jìn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品單一等。
記者：長(zhǎng)期以來，部分農(nóng)戶和一些地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和推廣積極性都很低，而且保險(xiǎn)公司也視此為“雞肋”，造成的原因有哪些？怎樣逐步改變這種狀況？
張峭：在2004年以前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走的是純商業(yè)保險(xiǎn)的路子，政府沒有介入。在這個(gè)時(shí)期，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估的復(fù)雜性及巨災(zāi)的高發(fā)性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率居高不下，保險(xiǎn)公司紛紛退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，此時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)公司視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為“雞肋”，農(nóng)民也因?yàn)闊o法承受高額保費(fèi)而選擇不購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
近年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以其既能有效分散轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又屬于“綠箱政策”的優(yōu)點(diǎn)，得到了我國(guó)政府的高度重視，2004年起連續(xù)多年的一號(hào)文件都提出要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。2007年我國(guó)開始了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)，中央財(cái)政開始提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)地方政府給予配套補(bǔ)貼，目前各級(jí)政府的保費(fèi)補(bǔ)貼比例一般都在70%以上，政府的財(cái)政支持大大調(diào)動(dòng)了保險(xiǎn)公司的積極性，目前各家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司都十分積極地開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)于許多經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司來說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入已成為其第二大保費(fèi)收入來源。另外隨著政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼及宣傳力度的加大，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性也在不斷增加，參保率不斷上升，參保農(nóng)戶由2008年的9000萬戶次增加到2011年的1.69億戶次。
日前國(guó)務(wù)院審議通過《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（草案）》，明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)規(guī)則，規(guī)定國(guó)家采取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必將迎來快速發(fā)展。
記者：我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域分散、組織化程度較低，定損精確度也普遍不高，如何根據(jù)各地實(shí)際制定出相對(duì)科學(xué)的定損機(jī)制，以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付效率？
張峭：與一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的保險(xiǎn)標(biāo)的為有生命的動(dòng)植物體，即使作物生長(zhǎng)過程中遭受了災(zāi)害損失，但后期的生長(zhǎng)調(diào)節(jié)也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的最終損失水平具有重要影響，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確估計(jì)出作物損失程度。此外，在動(dòng)植物生長(zhǎng)的不同時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生造成的損失水平也不一樣。因此，相比于一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的核災(zāi)定損工作要困難得多。事實(shí)上，如何科學(xué)、準(zhǔn)確、快速地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行核災(zāi)定損，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中面臨的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。
如何解決這一問題，我認(rèn)為有兩個(gè)思路可供借鑒，第一，開展多學(xué)科（農(nóng)學(xué)、災(zāi)害學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等）的聯(lián)合攻關(guān)，研究不同作物不同時(shí)期災(zāi)害損失的評(píng)估方法和評(píng)估技術(shù)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)核災(zāi)定損的實(shí)際工作提供理論和技術(shù)支撐；第二，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，如區(qū)域指數(shù)保險(xiǎn)和天氣指數(shù)保險(xiǎn)。由于指數(shù)保險(xiǎn)以某種客觀“指數(shù)”（該指數(shù)與參保農(nóng)戶的實(shí)際產(chǎn)量水平無關(guān)）作為是否進(jìn)行保險(xiǎn)賠付及賠付多少的計(jì)算依據(jù)，所以解決了農(nóng)民與保險(xiǎn)公司在定損上的矛盾和不一致，較好地解決了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品核災(zāi)定損困難的問題。
記者：目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及的產(chǎn)品和服務(wù)還不夠豐富，或者說還不能覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新需如何跟進(jìn)？
張峭：我國(guó)農(nóng)民數(shù)量眾多，收入水平各異，地域分布廣闊，這些特點(diǎn)決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品應(yīng)該是豐富多樣的。而目前，我國(guó)各地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品基本是傳統(tǒng)的多災(zāi)害單產(chǎn)保險(xiǎn)（類似美國(guó)的MPCI），且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體條款要素也缺乏彈性，無法滿足農(nóng)民多樣化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求，需要我們加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新需要從以下幾個(gè)方面入手：
完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理體系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的外部性，無論采用何種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行模式，國(guó)家財(cái)政及政策支持都是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利健康發(fā)展的必要條件之一。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，無論是美國(guó)、加拿大，還是歐洲、日本和印度，這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無一例外的都有一個(gè)專門政府機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)組織管理。需要指出的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理和具體運(yùn)營(yíng)是可以分開的，如美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)條例的制定、產(chǎn)品研發(fā)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定等工作都是由美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要是通過商業(yè)保險(xiǎn)公司來運(yùn)營(yíng)操作的。我國(guó)至今仍沒有一個(gè)全國(guó)層面協(xié)調(diào)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的專門政府機(jī)構(gòu)，制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新、制度完善及可持續(xù)發(fā)展。
強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等基礎(chǔ)性工作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的前提和基礎(chǔ)，也是保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的一個(gè)重要參考依據(jù)，但我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及區(qū)劃工作卻嚴(yán)重滯后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及區(qū)劃工作的滯后不僅加大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，同時(shí)也制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)，因此，要豐富和開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，需要彌補(bǔ)我們?cè)谙嚓P(guān)基礎(chǔ)工作上的不足，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及區(qū)劃工作。
記者：任何事物的發(fā)展都需要一個(gè)基本制度作為運(yùn)行的框架或執(zhí)行的保障，4月份發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》雖在制度層面有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，但具體細(xì)節(jié)方面仍在探索。您認(rèn)為這種探索應(yīng)重點(diǎn)放在哪些方面？
張峭：今年4月份國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了由保監(jiān)會(huì)起草的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中的一個(gè)重要進(jìn)展，具有十分重要的意義。盡管如此，該條例（征求意見稿）仍有一些基本和重要問題需要商榷。
我認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例的功能或制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例的目的，就在于以法律法規(guī)的形式勾勒出我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的未來發(fā)展方向和總體框架，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)及定位、組織及運(yùn)行模式、各參與主體權(quán)責(zé)等關(guān)鍵問題給予明確界定。因此，今后還需要進(jìn)一步研究明確如下幾個(gè)重要問題：
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及定位。經(jīng)過國(guó)內(nèi)外數(shù)十年的理論和實(shí)踐，國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)界和學(xué)界基本認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的正外部性，其發(fā)展需要政府的參與和支持，因此，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)界定為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)和特點(diǎn)，而不應(yīng)該將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)界定為商業(yè)保險(xiǎn)。此外，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)都是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持政策的一個(gè)重要組成部分，同樣，我國(guó)也應(yīng)該將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位于國(guó)家農(nóng)業(yè)政策體系中的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例應(yīng)是農(nóng)業(yè)法的配套法規(guī)。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織體系。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是任何工作順利開展的組織保障，該條例（征求意見稿）沒有提出一個(gè)明確的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織框架體系和專門政府管理機(jī)構(gòu)，我認(rèn)為這一問題需要得到解決，以杜絕實(shí)踐中“九龍治水、互相推諉”的可能性。我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)務(wù)院授權(quán)一個(gè)部委或?qū)ｉT成立一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和管理全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，工作重點(diǎn)應(yīng)該放在規(guī)劃制度制定、保費(fèi)補(bǔ)貼管理、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)產(chǎn)品研發(fā)審核等方面，至于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)該多元化，只要他們遵守農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)條例，商業(yè)保險(xiǎn)公司、專業(yè)保險(xiǎn)公司、行業(yè)協(xié)會(huì)的互助保險(xiǎn)或地方政府的國(guó)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司均可參與開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
相關(guān)主體的權(quán)責(zé)規(guī)范。在實(shí)際工作中，各級(jí)政府（中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)），保險(xiǎn)公司、村民自治組織、農(nóng)民都會(huì)參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中。各主體權(quán)責(zé)及行為權(quán)限有哪些？如何界定和區(qū)分？條例應(yīng)該對(duì)這些方面給予清晰的規(guī)定和回答，制定出明確的原則，以保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際工作運(yùn)行規(guī)范守法。
