南方日報報業(yè)集團-21世紀(jì)經(jīng)濟報道
現(xiàn)行行政補償
去年和今年爆發(fā)的高致病性禽流感疫情，政府明確提出對發(fā)生高致病性禽流感地區(qū)撲殺家禽的損失給予合理的補償，對家禽強制免疫的實行免費，使群眾無后顧之憂。對按規(guī)定撲殺和強制免疫所需經(jīng)費，由中央和地方財政分擔(dān)。面對禽流感，我國政府實行了對撲殺家禽合理補償政策，這實際是一種行政補償。
應(yīng)當(dāng)說，對養(yǎng)殖戶進行補償是社會公平、利益平衡的要求。從利益的角度出發(fā)，養(yǎng)殖戶所進行的家禽養(yǎng)殖行為體現(xiàn)的是一種個人利益行為，但也是為社會其他利益群體進行養(yǎng)殖。表現(xiàn)為個人利益的一種外化。雖然說，養(yǎng)殖戶應(yīng)當(dāng)有義務(wù)對家禽進行防疫，但是由于禽類疾病的發(fā)生存在著不確定性、更由于禽類疫病的易傳染性、破壞性。因而使得養(yǎng)殖戶不可能承擔(dān)這突然的災(zāi)害、以及由此所致的為了防止疫病的擴散而對大批家禽進行撲殺、強制免疫的損失費用。既然是為了實現(xiàn)公共利益而實施的行為，那么，享受公共利益的全體社會就應(yīng)該共同負(fù)擔(dān)有關(guān)損失，這樣才有利于調(diào)整公共利益和個體利益、全局利益和局部利益。
2004年修改的《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！睆奈覈稇椃ā返囊?guī)定可以看出，對受損失的養(yǎng)殖戶進行補償是社會公平的要求，是公共利益的需要。社會公平通過合理的補償、利益的正當(dāng)分配而得到了體現(xiàn)，同時受損失者的利益則通過社會保障機制得到實現(xiàn)。
世界上許多國家都明確規(guī)定了行政補償，甚至在憲法中予以確認(rèn)。20世紀(jì)特別是二戰(zhàn)以后，隨著合法財產(chǎn)不可侵犯、社會公共負(fù)擔(dān)平等觀念和理論的形成，行政補償制度作為保證相對人合法權(quán)益的一項重要制度得到充分發(fā)展和完善。
遺憾的是，我國至今尚未有一部對行政補償制度做出專門規(guī)定的法律，在國家賠償法中也沒有就行政補償專門做出規(guī)定，在這方面的研究也較為薄弱。從近兩年的非典和禽流感疫情流行中我們可以看出，突發(fā)性公共危機事件往往對整個社會構(gòu)成危害或者威脅。因此需要動員整個社會和各個行政部門來克服和排除危機。但是，在2003年5月頒布施行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并沒有就如何補償公民因行政征用乃至行政即時強制措施而造成的損失做出相應(yīng)的規(guī)定?？梢姡瑥慕∪屯晟茟?yīng)急處理制度的角度來看，當(dāng)務(wù)之急是要制定一部統(tǒng)一的行政補償法，對行政補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序、期限、救濟等作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定。
農(nóng)災(zāi)社會險缺位
禽流感災(zāi)害絕非一般的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，從某種意義上說，它與現(xiàn)代社會人們的生活方式和生產(chǎn)方式密切相關(guān)，使得這種災(zāi)害已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種公共災(zāi)害或者說一種社會公共危機?？梢钥闯?，禽流感疫情使我國經(jīng)濟尤其是家禽養(yǎng)殖業(yè)遭受重大損失，而國家及時給予養(yǎng)殖戶以適當(dāng)?shù)难a償，我國的社會保障機制發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。然而，綜觀事情發(fā)展的整個過程，作為重要金融工具的保險這一保障機制在抗擊禽流感疫情中卻沒有體現(xiàn)出其應(yīng)有作用。顯然，國家對養(yǎng)殖戶的損失補償只是一種“合理補償”。是一種相對的、不完全的補償，如果有保險機制的配合，則可使養(yǎng)殖戶的損失補償趨于完全、更加合理化。
禽流感給中國的養(yǎng)殖業(yè)和禽類出口企業(yè)帶來了巨大的損失.而這損失基本不在保險理賠范圍之內(nèi)，不是保險公司不想承擔(dān)，是因為受損的養(yǎng)殖場主和企業(yè)根本就沒有參加這個保險，而更深的原因是。不是他們不想?yún)⒓?，而是他們根本就沒有資格上保險。對于大多數(shù)的養(yǎng)殖場主和企業(yè)來說，這一系列農(nóng)業(yè)保險的臺階實在是太高了！
從買方來看，飼養(yǎng)戶的保險意識不強，保險覆蓋面低，保險條件高成為主要原因。從賣方看，適合農(nóng)村實際的保險品種不多。兩方面的原因?qū)е履壳拔覈鴳?yīng)對突發(fā)禽流感類疫情毅然全部依靠政府補貼。在歐洲，保險賠款占災(zāi)害損失的比例約為20%，而在我國，這一比例僅為1%。
實際上，農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會保險是國家的一種憲法責(zé)任和法律責(zé)任。農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會保險，首先是一種社會保障，表現(xiàn)為一種國家責(zé)任、一種政府行為。這種責(zé)任又首先表現(xiàn)為一種國家和政府在憲法上的“照顧義務(wù)”。
我國政府完全可以效仿美國等發(fā)達國家的做法，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害方面建立一種由國家提供補貼的強制保險機制，同時規(guī)定凡是不參加農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會保險的養(yǎng)殖戶，不得享有政府給予的其他福利或稅收優(yōu)惠政策。除了中央、地方政府外，養(yǎng)殖戶同樣也是保險費的繳納人其繳納保險費的多少要視當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖霠顩r而定。
