南方日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)-21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
現(xiàn)行行政補(bǔ)償
去年和今年爆發(fā)的高致病性禽流感疫情，政府明確提出對(duì)發(fā)生高致病性禽流感地區(qū)撲殺家禽的損失給予合理的補(bǔ)償，對(duì)家禽強(qiáng)制免疫的實(shí)行免費(fèi)，使群眾無后顧之憂。對(duì)按規(guī)定撲殺和強(qiáng)制免疫所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方財(cái)政分擔(dān)。面對(duì)禽流感，我國政府實(shí)行了對(duì)撲殺家禽合理補(bǔ)償政策，這實(shí)際是一種行政補(bǔ)償。
應(yīng)當(dāng)說，對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行補(bǔ)償是社會(huì)公平、利益平衡的要求。從利益的角度出發(fā)，養(yǎng)殖戶所進(jìn)行的家禽養(yǎng)殖行為體現(xiàn)的是一種個(gè)人利益行為，但也是為社會(huì)其他利益群體進(jìn)行養(yǎng)殖。表現(xiàn)為個(gè)人利益的一種外化。雖然說，養(yǎng)殖戶應(yīng)當(dāng)有義務(wù)對(duì)家禽進(jìn)行防疫，但是由于禽類疾病的發(fā)生存在著不確定性、更由于禽類疫病的易傳染性、破壞性。因而使得養(yǎng)殖戶不可能承擔(dān)這突然的災(zāi)害、以及由此所致的為了防止疫病的擴(kuò)散而對(duì)大批家禽進(jìn)行撲殺、強(qiáng)制免疫的損失費(fèi)用。既然是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的行為，那么，享受公共利益的全體社會(huì)就應(yīng)該共同負(fù)擔(dān)有關(guān)損失，這樣才有利于調(diào)整公共利益和個(gè)體利益、全局利益和局部利益。
2004年修改的《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睆奈覈稇椃ā返囊?guī)定可以看出，對(duì)受損失的養(yǎng)殖戶進(jìn)行補(bǔ)償是社會(huì)公平的要求，是公共利益的需要。社會(huì)公平通過合理的補(bǔ)償、利益的正當(dāng)分配而得到了體現(xiàn)，同時(shí)受損失者的利益則通過社會(huì)保障機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)。
世界上許多國家都明確規(guī)定了行政補(bǔ)償，甚至在憲法中予以確認(rèn)。20世紀(jì)特別是二戰(zhàn)以后，隨著合法財(cái)產(chǎn)不可侵犯、社會(huì)公共負(fù)擔(dān)平等觀念和理論的形成，行政補(bǔ)償制度作為保證相對(duì)人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要制度得到充分發(fā)展和完善。
遺憾的是，我國至今尚未有一部對(duì)行政補(bǔ)償制度做出專門規(guī)定的法律，在國家賠償法中也沒有就行政補(bǔ)償專門做出規(guī)定，在這方面的研究也較為薄弱。從近兩年的非典和禽流感疫情流行中我們可以看出，突發(fā)性公共危機(jī)事件往往對(duì)整個(gè)社會(huì)構(gòu)成危害或者威脅。因此需要?jiǎng)訂T整個(gè)社會(huì)和各個(gè)行政部門來克服和排除危機(jī)。但是，在2003年5月頒布施行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并沒有就如何補(bǔ)償公民因行政征用乃至行政即時(shí)強(qiáng)制措施而造成的損失做出相應(yīng)的規(guī)定?？梢姡瑥慕∪屯晟茟?yīng)急處理制度的角度來看，當(dāng)務(wù)之急是要制定一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序、期限、救濟(jì)等作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定。
農(nóng)災(zāi)社會(huì)險(xiǎn)缺位
禽流感災(zāi)害絕非一般的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，從某種意義上說，它與現(xiàn)代社會(huì)人們的生活方式和生產(chǎn)方式密切相關(guān)，使得這種災(zāi)害已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種公共災(zāi)害或者說一種社會(huì)公共危機(jī)。可以看出，禽流感疫情使我國經(jīng)濟(jì)尤其是家禽養(yǎng)殖業(yè)遭受重大損失，而國家及時(shí)給予養(yǎng)殖戶以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，我國的社會(huì)保障機(jī)制發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。然而，綜觀事情發(fā)展的整個(gè)過程，作為重要金融工具的保險(xiǎn)這一保障機(jī)制在抗擊禽流感疫情中卻沒有體現(xiàn)出其應(yīng)有作用。顯然，國家對(duì)養(yǎng)殖戶的損失補(bǔ)償只是一種“合理補(bǔ)償”。是一種相對(duì)的、不完全的補(bǔ)償，如果有保險(xiǎn)機(jī)制的配合，則可使養(yǎng)殖戶的損失補(bǔ)償趨于完全、更加合理化。
禽流感給中國的養(yǎng)殖業(yè)和禽類出口企業(yè)帶來了巨大的損失.而這損失基本不在保險(xiǎn)理賠范圍之內(nèi)，不是保險(xiǎn)公司不想承擔(dān)，是因?yàn)槭軗p的養(yǎng)殖場(chǎng)主和企業(yè)根本就沒有參加這個(gè)保險(xiǎn)，而更深的原因是。不是他們不想?yún)⒓?，而是他們根本就沒有資格上保險(xiǎn)。對(duì)于大多數(shù)的養(yǎng)殖場(chǎng)主和企業(yè)來說，這一系列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的臺(tái)階實(shí)在是太高了！
從買方來看，飼養(yǎng)戶的保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，保險(xiǎn)覆蓋面低，保險(xiǎn)條件高成為主要原因。從賣方看，適合農(nóng)村實(shí)際的保險(xiǎn)品種不多。兩方面的原因?qū)е履壳拔覈鴳?yīng)對(duì)突發(fā)禽流感類疫情毅然全部依靠政府補(bǔ)貼。在歐洲，保險(xiǎn)賠款占災(zāi)害損失的比例約為20%，而在我國，這一比例僅為1%。
實(shí)際上，農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)是國家的一種憲法責(zé)任和法律責(zé)任。農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)，首先是一種社會(huì)保障，表現(xiàn)為一種國家責(zé)任、一種政府行為。這種責(zé)任又首先表現(xiàn)為一種國家和政府在憲法上的“照顧義務(wù)”。
我國政府完全可以效仿美國等發(fā)達(dá)國家的做法，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害方面建立一種由國家提供補(bǔ)貼的強(qiáng)制保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)規(guī)定凡是不參加農(nóng)業(yè)災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)的養(yǎng)殖戶，不得享有政府給予的其他福利或稅收優(yōu)惠政策。除了中央、地方政府外，養(yǎng)殖戶同樣也是保險(xiǎn)費(fèi)的繳納人其繳納保險(xiǎn)費(fèi)的多少要視當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖霠顩r而定。
