經(jīng)濟參考報
中國經(jīng)濟在向城市經(jīng)濟側(cè)重近２０年后，正進入向縣域經(jīng)濟側(cè)重的階段轉(zhuǎn)換。最近三年，中央重新審視“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，首次突破性地提出“縣域”概念，并將“縣域經(jīng)濟”正式納入國家經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革的范疇，對縣域經(jīng)濟內(nèi)涵的三年“明確探索期”完成；宏觀經(jīng)濟部署也走出“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡階段，宏觀經(jīng)濟政策呈現(xiàn)出向縣域側(cè)重的明確的方向性變化。這些轉(zhuǎn)折性信號表明中國縣域經(jīng)濟大發(fā)展時代到來。
縣域經(jīng)濟被寫進黨的文獻
十六大以來的三年（２００２年１１月至２００５年），是中國現(xiàn)代化進程中極其重要的三年。這三年的重要特點是中國對２５年改革開放實踐進行重新審視和對未來發(fā)展進行創(chuàng)新部署，其中的一個重要方面就是對縣域經(jīng)濟發(fā)展進行了“明確探索”，表現(xiàn)在：一是黨的文獻首次突破性地提出“縣域”和“縣域經(jīng)濟”概念，并對其內(nèi)涵不斷深化探索；二是地方政府順勢而動，在實踐中開始著眼“體制突破”進行發(fā)展縣域經(jīng)濟的探索。三年“明確探索期”的完成意味著縣域經(jīng)濟將進入大發(fā)展新階段。
中央對縣域經(jīng)濟內(nèi)涵進行“明確探索”。２００２年１１月，十六大報告首次提出：“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟”。這是“縣域”和“縣域經(jīng)濟”概念第一次被寫進黨的文獻。自此，“縣域經(jīng)濟”被正式納入國家經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革的范疇。
?。玻埃埃衬辏吃?，十屆人大一次會議政府工作報告提出：“推動縣域經(jīng)濟發(fā)展”；１０月，十六屆三中全會提出：“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”。２００４年２月，中央一號文件再次強調(diào)：“壯大縣域經(jīng)濟”；３月 ，十屆人大二次會議政府工作報告提出：“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟”。２００５年３月，十屆人大三次會議政府工作報告提出：“發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟”；１０月，十六屆五中全會通過的十一五規(guī)劃建議系統(tǒng)地表述：“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，加強農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，引導(dǎo)富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。”
從黨的十六大到十六屆五中全會，黨的文獻對縣域經(jīng)濟內(nèi)涵的表述不斷深化，表明中央對縣域經(jīng)濟內(nèi)涵的“明確探索”完成。十一五規(guī)劃建議關(guān)于縣域經(jīng)濟的系統(tǒng)表述，表明新世紀新階段的縣域經(jīng)濟是新型縣域經(jīng)濟，即從以鄉(xiāng)村為依托、以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主體的傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟，向以縣城和中心鎮(zhèn)為依托、以非農(nóng)經(jīng)濟為主導(dǎo)、一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。
地方政府著眼“體制突破”進行發(fā)展縣域經(jīng)濟的探索。三年來，浙江、河南、福建、安徽、湖北、遼寧等省進行了“強縣擴權(quán)”等不同形式的“放權(quán)”改革，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予縣?！皬娍h擴權(quán)”之舉，直指上世紀８０年代興起繼而約定俗成的“市管縣”體制。在由《中國經(jīng)濟周刊》評出的２００４中國十大經(jīng)濟關(guān)鍵詞中，縣域經(jīng)濟和執(zhí)政能力建設(shè)、市場經(jīng)濟地位、中部崛起、民工荒等一起并列其中。
三大創(chuàng)新部署進入實質(zhì)性實施階段
中央對中國未來發(fā)展已經(jīng)作出了一系列創(chuàng)新部署，其中有三大創(chuàng)新部署與發(fā)展新型縣域經(jīng)濟直接相關(guān)。十一五期間，這些創(chuàng)新部署將進入實質(zhì)性實施階段，將力推縣域經(jīng)濟大發(fā)展。
一是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。在２００４年９月召開的十六屆四中全會上，胡錦濤總書記明確提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的“兩個趨向”重要論斷。在２００４年１２月初召開的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記明確指出：“我國現(xiàn)在總體上已到了‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)’的發(fā)展階段。”
“兩個趨向”重要論斷的提出，意味著國家在繼續(xù)保持糧食生產(chǎn)安全的前提下，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展方面的支持力度必將加大。
二是建設(shè)社會主義新農(nóng)村。十一五規(guī)劃建議指出：建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。這意味著社會主義新農(nóng)村將成為新時期中國農(nóng)村建設(shè)的新方向。
縣域涵蓋“三農(nóng)”，聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)，是解決“三農(nóng)”問題的主陣地，縣域?qū)嵙突盍χ苯雨P(guān)系到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要途徑。
三是減少行政層級。十一五規(guī)劃建議指出：減少行政層級。
和國際上通行的三級政府不同，中國行政組織的層級結(jié)構(gòu)為：中央加上地方政府的４個層級“?。丶壥校h、區(qū)－鄉(xiāng)鎮(zhèn)”共５個層級組成。其中，隨著經(jīng)濟市場化進程的不斷加快，市縣層級矛盾日益突出，并已成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙?？h級政府管理權(quán)限過小，相當一部分經(jīng)濟、社會管理權(quán)限在省轄市和省里，影響了縣域經(jīng)濟發(fā)展。
減少行政層級是中央在重大文件中第一次明確提出。這意味著兩個信號：一是從經(jīng)濟管理和社會管理層面構(gòu)建"省直管縣"體制將是未來中國行政體制改革的主旋律；二是將賦予縣級政府更多的權(quán)責(zé)。兩個信號對縣域經(jīng)濟大發(fā)展都是利好信號。
縣域經(jīng)濟大發(fā)展成為中國經(jīng)濟第三階段重要特征
從中國經(jīng)濟的階段性視角看，新世紀新階段縣域經(jīng)濟大發(fā)展是中國經(jīng)濟發(fā)展的階段性決定的。改革開放初期，中國處于工業(yè)化初始階段，遵循“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累”的“普遍性趨向”發(fā)展經(jīng)濟。經(jīng)過２０多年的發(fā)展，這一“遵循”客觀上也強化了中國經(jīng)濟的二元制結(jié)構(gòu)：城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)出“割裂式并存”狀態(tài)。中國經(jīng)濟必須轉(zhuǎn)向加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。
?。保梗福澳甏跗谑侵袊霓r(nóng)村經(jīng)濟時代。中國改革從農(nóng)村開始，重點在鄉(xiāng)村。農(nóng)村經(jīng)濟獲得了短暫的較快發(fā)展。但嚴格說，這是不完全的農(nóng)村經(jīng)濟時代。因為農(nóng)村改革重點在土地，將土地承包給農(nóng)民。
到了１９８０年代中后期，中國進入城市經(jīng)濟時代。１９８４年，中國改革重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟體制改革，城市經(jīng)濟拉開序幕；１９９２年中國進行土地要素和資金要素的體制改革，真正開啟了城市化進程；１９９７年，國家通過積極財政政策，發(fā)行國債，大規(guī)模地投資于基礎(chǔ)設(shè)施啟動內(nèi)需，城市化進程加快。到２０００年，中國設(shè)市城市從１９８０年２２３個增加到６６３個，出現(xiàn)了東南沿海經(jīng)濟帶、長三角、珠三角、京津環(huán)渤海城市群。這期間，城市發(fā)展政策很多，但針對農(nóng)村的政策卻很少，也不到位，對縣域經(jīng)濟的重視程度遠遠不夠，農(nóng)村經(jīng)濟、尤其是縣域經(jīng)濟在１９８０年代后逐漸放緩，近十多年發(fā)展速度更是大大下降。
?。玻笔兰o初，城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟割裂式發(fā)展掩飾的問題充分地暴露出來，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距越來越大。中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展中，出口外需拉動型、投資拉動型增長的弊端顯現(xiàn)，內(nèi)需的經(jīng)濟發(fā)展拉動力不足的難題凸顯，而拉動內(nèi)需的重點在農(nóng)村。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和復(fù)蘇農(nóng)村需求都要求加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，中國進入縣域經(jīng)濟大發(fā)展時代?？h域經(jīng)濟大發(fā)展將成為中國改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展的第三個階段性特征。
縣域經(jīng)濟大發(fā)展所處的三大新背景環(huán)境
當前，發(fā)展縣域經(jīng)濟所處的時代特征已出現(xiàn)新的變化。發(fā)展縣域經(jīng)濟將受這些新的時代特征約束。主要表現(xiàn)在三個方面：
一是經(jīng)濟“區(qū)域化趨勢”加劇。進入新世紀，世界區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展，越來越多的國家在參與多邊貿(mào)易機制的同時，積極參與到不同的區(qū)域經(jīng)濟合作中，區(qū)域主義的興起成為世界經(jīng)濟秩序的主要特征之一。
中國“十一五”期間將首次把區(qū)域規(guī)劃放在突出重要的位置。中國經(jīng)濟空間格局在經(jīng)歷了２７年地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟模式的發(fā)展之后，市場主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將邁出實質(zhì)性步伐，中國開始從行政區(qū)經(jīng)濟真正邁向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段。新的區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系是在區(qū)域相互開放、市場一體、產(chǎn)業(yè)相聯(lián)、分工合作的基礎(chǔ)上形成的開放系統(tǒng)，而不再是“畫地為牢”、相互封閉、各自為戰(zhàn)的行政區(qū)經(jīng)濟。
二是政府“服務(wù)型功能”強化。溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中首次提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標。這是對政府轉(zhuǎn)型作出的重大決策和具體部署。服務(wù)型政府是一種全新的政府職能模式。"服務(wù)"兩字折射了中國政府改革的基本走向：從全能政府走向有限政府。這意味著改革開放初期在特定環(huán)境下形成的“政府替代市場”發(fā)揮資源配置作用的經(jīng)濟發(fā)展模式將結(jié)束。
三是經(jīng)濟“生態(tài)型特征”凸顯。從實踐看，人類經(jīng)濟長期處于“舊式現(xiàn)代性”階段，即社會與自然不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟與社會不和諧，自然和社會付出雙重代價的階段。上世紀與本世紀之交，全球經(jīng)濟社會生活景觀呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折的種種跡象：人類對自然的倒行逆施造成了越來越嚴重的“綠色懲罰”，表明“舊式現(xiàn)代性”已經(jīng)進入明顯的危機時期。
進入新世紀，探索經(jīng)濟的“新型現(xiàn)代性”成世界潮流?！靶滦同F(xiàn)代性”的特征就是以人為本，經(jīng)濟、自然、社會三者的協(xié)調(diào)和諧。經(jīng)濟發(fā)展必須注重“生態(tài)和諧性”。
走出三大誤區(qū)把握三種規(guī)律性
新階段發(fā)展縣域經(jīng)濟應(yīng)走出三大誤區(qū)，把握三種規(guī)律性。
一要走出“縣級政府經(jīng)濟圈”的誤區(qū)?？h域經(jīng)濟的規(guī)律性是“區(qū)域化”，縣域經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟。
許多地方發(fā)展縣域經(jīng)濟囿于一個縣域行政邊界之內(nèi)的設(shè)計、運作，形成“縣級政府經(jīng)濟圈”現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在：縣域工業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，發(fā)展路子互相照搬，在政策優(yōu)惠上互相拼殺，在資源整合上互相掣肘，在產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工上不協(xié)調(diào)等。
縣域經(jīng)濟是一個區(qū)域性、開放性兼?zhèn)涞慕?jīng)濟體系。發(fā)展縣域經(jīng)濟要跳出“縣域行政邊界”，將縣域經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟融匯，從區(qū)域發(fā)展空間入手來謀劃自身的發(fā)展戰(zhàn)略。一是立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，找準縣域在區(qū)域內(nèi)的定位、在全國的定位；二是主動融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟，主動參與區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)作，在區(qū)域范圍內(nèi)獲取、組織和配置資源。
二要走出“干部經(jīng)濟”的誤區(qū)。縣域經(jīng)濟的規(guī)律性是“民主性”，縣域經(jīng)濟是“民主經(jīng)濟”。
縣域經(jīng)濟在許多地方呈現(xiàn)出政府超強干預(yù)模式、干部經(jīng)濟模式、政績經(jīng)濟模式、指標經(jīng)濟模式，發(fā)展思路受領(lǐng)導(dǎo)干部個人影響大，往往是新官新思路，新年新口號?？h域經(jīng)濟要大發(fā)展，需要領(lǐng)導(dǎo)干部進行“自我革命”，自覺放棄權(quán)力，管市場不管企業(yè)、管服務(wù)不管事務(wù)、管規(guī)劃不管計劃。
把握縣域經(jīng)濟的“民主性”，放手發(fā)展個體私營經(jīng)濟，讓所有人充分發(fā)揮創(chuàng)造潛能，培育充滿生機和活力的市場主體，形成“老百姓經(jīng)濟”：千家萬戶的自我積累、千家萬戶的自覺投入、千家萬戶的走向市場、千家萬戶的研究管理、千家萬戶的創(chuàng)造財富、千家萬戶的承擔風(fēng)險。老百姓經(jīng)濟是縣域經(jīng)濟快速增長的主要推動力量。
政府發(fā)揮的應(yīng)是“經(jīng)濟促進性作用”，主要體現(xiàn)在：首先，制定“秩序規(guī)則”，維持一個公平、公開、公正的市場競爭秩序；其次，制定“過程規(guī)則”，在市場失靈或競爭失靈時采取與市場一致的過程政策，目的在于最低限度地介入經(jīng)濟過程，在于為市場競爭打通道路，并以此為限。
三要走出“全能經(jīng)濟”的誤區(qū)?？h域經(jīng)濟的規(guī)律性是“特色性”，縣域經(jīng)濟是特色經(jīng)濟。
縣域經(jīng)濟雖是一個相對完整的經(jīng)濟體系，但不能搞成“大而全”式的“經(jīng)濟大拼盤”?？h域經(jīng)濟也不可能“全面開花”。各縣域的歷史人文、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然稟賦不同，決定了縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性。要研究比較優(yōu)勢，跳出“全面發(fā)展”的圈子，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇上，堅持特色型原則，“揚長避短”，“揚長”就是要有所為，重點利用特有條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，利用優(yōu)勢資源發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；“避短”就是要有所不為，有所放棄，不搞“雞零狗碎式”經(jīng)濟。
在特色的基礎(chǔ)上形成“特色產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟”。產(chǎn)業(yè)集群是當代世界經(jīng)濟的重要現(xiàn)象。２０世紀９０年代中期，美國３８０個地方產(chǎn)業(yè)群的產(chǎn)值達到全國總產(chǎn)值的６０％，印度約有３５０個中小企業(yè)集群，出口產(chǎn)品占全國６０％。美國哈佛大學(xué)的波特教授通過對９個經(jīng)濟發(fā)達國家具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)進行分析后認為：在國際市場上具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品，來自一些特定地區(qū)，這些產(chǎn)業(yè)在該地區(qū)總是以集群的方式存在著。浙江縣域經(jīng)濟就是“特色產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟”。
