儲信艷
歐盟預(yù)算就好像一個公共錢袋，所有成員國按照規(guī)定往里面存錢，然后統(tǒng)一分配。但是，今年歐盟內(nèi)外一系列變故致使主要成員國不愿意繼續(xù)按照以前的模式分配利益，致使新一輪預(yù)算方案談判久拖不決。
最主要的是，歐盟兩個主要國家———英國和法國至今不愿就阻礙談判的“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”和“預(yù)算返款”問題作出讓步。4天后的歐盟峰會上，誰也沒把握各成員國能談出什么結(jié)果。剛剛遭受憲法草案公投打擊的歐盟正面臨新一輪考驗(yàn)。
歐盟總部大樓外墻上的巨型歐盟標(biāo)志在夜空下顯得格外醒目。但是，2007-2013年度財(cái)政預(yù)算困境讓歐盟的前景顯得有些黯淡。
12月8日，法國總統(tǒng)希拉克迎接前來出席法德定期非正式首腦會議的德國總理默克爾。這一磋商機(jī)制是由德國前總理施羅德提議創(chuàng)建的，主要討論歐盟重大事務(wù)。這次討論的主題自然是陷入困境的歐盟預(yù)算問題。希拉克親吻默克爾手背的場景在默克爾履新后首訪巴黎時也出現(xiàn)過。
12月8日，歐盟貿(mào)易談判代表曼德爾森在布魯塞爾歐盟總部出席記者招待會。曼德爾森支持減少歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但這一主張?jiān)獾椒▏鴪?jiān)決反對。
12月9日，希臘總理卡拉曼尼斯結(jié)束與英國首相布萊爾的會談后，在唐寧街10號出席記者招待會。歐盟峰會臨近，布萊爾試圖說服希臘等歐盟內(nèi)部相對落后的國家同意削減建設(shè)基金。
“補(bǔ)貼”返款“成死結(jié)”
歐盟預(yù)算危及已持續(xù)半年。再過4天，歐盟成員國就要聚首布魯塞爾討論2007-2013年度中期財(cái)政預(yù)算問題，但是，英國和法國仍然不愿就“財(cái)政返還”和“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”兩大焦點(diǎn)問題作出妥協(xié)。
12月5日，作為輪值主席的英國拿出了醞釀多時的“歐盟財(cái)政預(yù)算”方案，但等待它的是一片反對之聲。目前的歐盟中期財(cái)政預(yù)算明年到期，新一輪中期預(yù)算呼之不出。一旦“布萊爾版”預(yù)算方案胎死腹中，給歐盟帶來的“信任危機(jī)”比憲法草案公投失敗恐怕有過之而無不及。
所謂歐盟財(cái)政預(yù)算，就好像一個公共錢袋，所有成員國按照規(guī)定往里面存放公共基金，然后又按照協(xié)議統(tǒng)一分配。目前的支出主要包括“共同農(nóng)業(yè)政策”下的各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、對相對貧窮國家的援助基金和歐盟機(jī)構(gòu)運(yùn)作支出。各國都想從預(yù)算中多分得一杯羹是再正常不過的事情，但問題是，運(yùn)作了幾十年的“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”和“財(cái)政返款”機(jī)制今年遭受了來自國際貿(mào)易談判和歐盟經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境變化的嚴(yán)峻考驗(yàn)，一次正常的財(cái)政預(yù)算摻進(jìn)了過多的其他因素。
歐盟預(yù)算中支出最大的是“共同農(nóng)業(yè)政策”保護(hù)下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，大概占整個預(yù)算的40%，高達(dá)500億美元，但農(nóng)業(yè)對歐盟經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)僅為4%.作為歐洲第一農(nóng)業(yè)大國，法國是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的最大受惠國，每年得到的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將近100億歐元，占?xì)W盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額的22.1%，占?xì)W盟總財(cái)政支出的9%。
另外，像西班牙、葡萄牙和比利時等農(nóng)業(yè)大國也獲利頗多。
共同農(nóng)業(yè)政策是歐盟的基石之一，但隨著歐盟不斷擴(kuò)大，這一政策越來越難以為繼。許多成員國認(rèn)為，法國主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制花費(fèi)了歐盟太多的財(cái)政支出，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展基金和科研投入捉襟見肘，嚴(yán)重阻礙了歐盟的發(fā)展。
預(yù)算返款是為了補(bǔ)償農(nóng)業(yè)人口較少的英國而推出的平衡政策。
上世紀(jì)80年代，英國經(jīng)濟(jì)不景氣，承擔(dān)的歐盟預(yù)算份額又比較巨大，因此法國和德國政府答應(yīng)了英國撒切爾政府的要求，同意每年給英國價(jià)值30億英鎊的預(yù)算返款。但是時過境遷，英國目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境較之20多年前已大有改觀，CAP(歐洲共同農(nóng)業(yè)政策)占?xì)W盟預(yù)算的比例也有所下降，加之英國從近年來歐盟東擴(kuò)中獲益頗豐，如果不取消或削減英國的預(yù)算返款，英國無形中從最大預(yù)算貢獻(xiàn)國的行列轉(zhuǎn)移到了最小預(yù)算貢獻(xiàn)國的行列。
布萊爾政府對預(yù)算一直持強(qiáng)硬立場，聲稱只有在改革即削減CAP的前提下，英國才有可能在返款權(quán)問題上做出實(shí)質(zhì)性讓步。作為CAP的最大受益國，法國當(dāng)然堅(jiān)決反對，援引歐盟成員國2003年就CAP問題達(dá)成的協(xié)議，聲稱至少要等到2013年協(xié)議失效后再討論改革問題。
英國和法國的分歧一時間還看不到調(diào)和的跡象。今年6月份的歐盟峰會就因?yàn)榉▏陀辉敢饩汀稗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”和“預(yù)算返款”問題作出妥協(xié)，導(dǎo)致時任輪值主席國的盧森堡提出的預(yù)算方案胎死腹中，讓歐盟各國領(lǐng)導(dǎo)人徒呼“悲傷”和“恥辱”。
但問題仍然沒有出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，反而變得愈加復(fù)雜。幾乎所有國家都指望英國減少“返款額”，一些國家贊成改革農(nóng)業(yè)政策，類似荷蘭、瑞典這樣的“凈出資”很大但無法獲得建設(shè)基金的國家則主張把財(cái)政預(yù)算偏向科研和內(nèi)政事務(wù)。
目前距離12月15日至16日的歐盟峰會已時日不多，如果大國仍無法就財(cái)政預(yù)算達(dá)成一致，而將問題留給下一任輪值主席國奧地利，不僅英國臉面盡失，談判也將更加艱難。
“英國版”暗藏玄機(jī)
英國人玩了一個數(shù)字游戲，名義上愿意增加撥款，以填補(bǔ)歐盟東擴(kuò)的支出，但按照歐盟委員會通行的“毛出資”數(shù)據(jù)，它與法國及意大利承擔(dān)的費(fèi)用相比仍相去甚遠(yuǎn)，且與德國和荷蘭每年的支出不升反降，法國和意大利不降反升。
布萊爾近期提出的歐盟預(yù)算方案，較之英國以前的態(tài)度既有繼承，又有改進(jìn)。
方案最大的變化是把歐盟2007-2013年預(yù)算削減至8468億歐元，遠(yuǎn)低于前任主席國盧森堡提出的8710億歐元的規(guī)模。方案削減了新入盟的中東歐國家的援助達(dá)140億歐元，西歐國家的農(nóng)業(yè)建設(shè)資金也削減了50億歐元。
英國外長斯特勞解釋說，削減歐盟預(yù)算案對贏得歐盟繳費(fèi)大戶荷蘭、瑞典和德國的支持是十分必要的。這三個國家都屬于交費(fèi)多但是分得利益較少的國家。對于減少中東歐國家140億歐元的援助支出，英國人是這樣理解的：雖然中東歐國家可以投否決票，但是急需資金以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歐盟新成員會接受有關(guān)馬上可以得到資金的提議，而不是無謂地等待將來某一天得到一筆數(shù)額巨大的慷慨援助。
英國仍然拒絕放棄從歐盟財(cái)政預(yù)算中獲得返款的權(quán)利，堅(jiān)持把返款權(quán)問題與歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革問題掛鉤，但沒有對法國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題大動干戈，還同意7年內(nèi)把它對歐盟共同財(cái)政的撥款額外增加80億歐元，以合理分擔(dān)歐盟擴(kuò)大的費(fèi)用。英國此舉既做出了一種積極的姿態(tài)，也可以安撫一下法國，不至于一開始就把氣氛弄得太僵。
歐盟政治網(wǎng)站(Eupolitix.com)分析稱，英國人這次玩了一個數(shù)字游戲，透過數(shù)字表象，不難看出贏家和輸家，具體而言，英國、德國和荷蘭等國家是贏家，法國、意大利則是輸家。
根據(jù)英國有關(guān)官員介紹，按照“布萊爾版”預(yù)算案，英國向歐盟繳納的款項(xiàng)將非常接近法國或者意大利，大概是每年60億歐元。與法國和意大利的貢獻(xiàn)達(dá)成“平衡”是英國修改盧森堡今年6月提出的歐盟輪值主席國預(yù)算案的公開目標(biāo)。
但又有官員指出，不同的算法會得出不同的金額。“布萊爾版”預(yù)算案使用的是“凈出資”數(shù)據(jù)，如果套用歐盟委員會通行的“毛出資”數(shù)據(jù)，英國所占?xì)W盟應(yīng)付款的比重仍然低于法意兩國，比法國少47億歐元，比意大利少15億歐元。根據(jù)英國通報(bào)的比例，與盧森堡的提案相比，英國每年的絕對支出則會減少14億英鎊，德國每年會減少4億英鎊，荷蘭每年會減少3億英鎊。但是其他凈支出國就沒有這么幸運(yùn)了。法國每年的應(yīng)付款反而會增加2億歐元，意大利每年也要增加1億歐元。
一位消息靈通人士就此點(diǎn)評說：“英國使用的富有創(chuàng)造性的數(shù)據(jù)是相當(dāng)狡猾的。”
“法國版”死磕“補(bǔ)貼”
“布萊爾版”預(yù)算案要求2009年修改歐盟農(nóng)業(yè)政策，法國以“團(tuán)結(jié)、公平和穩(wěn)定”為由，要求英國增加預(yù)算撥款和放棄返款額。歐盟和世貿(mào)組織都有理由擔(dān)心，法國不愿削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼勢必導(dǎo)致即將召開的歐盟峰會和世貿(mào)組織香港部長級會議雙雙失敗。
法國近期未擔(dān)任輪值主席國，也就沒有對外提出系統(tǒng)的歐盟財(cái)政預(yù)算方案。但是根據(jù)法國政府近半年來的種種表態(tài)，仍可以大致勾勒出“法國版”的預(yù)算方案：要求英國放棄返款權(quán)利和增加對歐盟財(cái)政預(yù)算撥款；維持現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼至少到2013年前不變；拒絕削減總預(yù)算。
12月8日，法國總統(tǒng)希拉克表示，一份“好的協(xié)議”應(yīng)該與“團(tuán)結(jié)、公平和穩(wěn)定”緊密相連。希拉克的“公平和團(tuán)結(jié)”明顯是指向英國每年從歐盟得到數(shù)額頗大的“返款”的。前一天，法國外長菲利普·杜斯特-布拉西的表態(tài)可以為希拉克的言論做一個注腳。杜斯特-布拉西明確要求英國遞交一份新的財(cái)政預(yù)算建議書，原因是英國仍然保有返款權(quán)，法國認(rèn)為這是“不可接受的”。法國認(rèn)定在“返款”問題上英國將被歐盟諸國孤立，因此正在加緊對英國施壓。另外，法國希望英國對歐盟的撥款增加140億歐元，幾乎是布萊爾提出的80億歐元的兩倍。
法國政治家通常對農(nóng)業(yè)改革持懷疑態(tài)度，將其視為摧毀法國式生活的毒藥。法國在歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的態(tài)度也一貫強(qiáng)硬，不僅在歐盟峰會上拒絕削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在WTO的談判中也強(qiáng)烈反對削減補(bǔ)貼和降低關(guān)稅。今年10月份，法國農(nóng)業(yè)部曾以嚴(yán)厲口吻發(fā)表公報(bào)，聲稱“不接受曼德爾森(歐盟代表)
在WTO談判中以任何形式討論農(nóng)業(yè)問題“。就在英國提出財(cái)政預(yù)算案次日，歐盟貿(mào)易代表曼德爾森和法國總理德維爾潘共進(jìn)午餐，就世貿(mào)農(nóng)業(yè)改革問題進(jìn)行磋商，但仍沒有達(dá)成任何共識。曼德爾森的發(fā)言人表示，”法國的立場沒有改變，我們的立場也沒有改變。“目前，歐盟峰會和世貿(mào)組織香港部長級會議召開在即，如果法國的強(qiáng)硬立場得不到改變，在農(nóng)業(yè)問題上不做出妥協(xié)，就有可能導(dǎo)致兩次會議雙雙失敗。
“布萊爾版”預(yù)算案主張2009年修改歐盟農(nóng)業(yè)政策，這正犯了法國的大忌。法國總統(tǒng)希拉克有關(guān)“歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼2013年前不要有任何變化”的言論似乎預(yù)示，本月15日至16日的歐盟峰會有和6月份的峰會遭遇同樣命運(yùn)的危險(xiǎn)。
“德國版”力保中立
默克爾履新后一直不愿明確表示是支持法國還是英國。為了2007年上半年擔(dān)任輪值主席國期間不影響國內(nèi)稅收和經(jīng)濟(jì)改革，她顯然期望問題能盡快得到解決，但前提是，不要增加德國的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
德國新任總理默克爾的就職演說談到歐盟預(yù)算問題時說：“我知道12月份的歐盟峰會任務(wù)很艱巨，各國也對它有很高的期望。我想強(qiáng)調(diào)的是，德國對合理的妥協(xié)持開放的態(tài)度，同時我們也會為此而努力。但是作為新的德國政府，我們也要堅(jiān)決地維護(hù)國家利益。這意味著鑒于德國目前的財(cái)政預(yù)算狀況和問題，我們不能再承擔(dān)過度的財(cái)政責(zé)任。”
作為既不享受返款，也沒有得到大幅農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但是歷來以“大哥”自居，出錢出力最多的德國來說，恐怕務(wù)實(shí)的默克爾政府能夠提出的最體現(xiàn)國家利益的也就是德國要減少、至少不能再高于目前對歐盟預(yù)算的撥款了。本月3日，德國財(cái)長斯坦布魯克透露，德國要求削減德國在歐盟預(yù)算中的撥款。次日，他對德國《周日世界報(bào)》表示：“我們的撥款一定要下降?！彼暦Q：“德國存在一些特殊的因素，對此必須要做出解釋。”這些因素包括東西德的統(tǒng)一和施羅德2003年開始的改革等。
默克爾上任之初，對歐盟預(yù)算的態(tài)度諱莫如深。與她的前任不同，她不愿意明確表示傾向法國還是英國。11月23日，訪問英國兩次被問及在歐盟預(yù)算問題上是支持法國還是英國時，她均回答：“德國政府很注重保持與法國的友好關(guān)系，但是并不只是與法國，我們與英國也要保持良好的關(guān)系?！?
默克爾希望下周的歐盟峰會上各國能就歐盟預(yù)算問題達(dá)成一致。12月2日，她訪問華沙時告訴波蘭總理馬辛基維茨，德國可以在歐盟預(yù)算方面為各方“公平的妥協(xié)”做出努力。
有分析支出，德國擔(dān)心一旦英國的輪值主席國期滿，英國會采取更加強(qiáng)硬的立場，下屆輪值主席國奧地利的任務(wù)將更加艱巨，2007年上半年，德國將出任輪值主席國，屆時德國就有可能承受歐盟預(yù)算無法達(dá)成一致的后果。而那時正是德國的稅收和經(jīng)濟(jì)改革全面執(zhí)行之時，負(fù)面影響可想而知。
小國話語權(quán)有限
英國無法迫使法國讓步，便開始打起中東歐國家的主意。中東歐國家明知利益可能受損，但不敢冒預(yù)算談判破裂和得罪英國的危險(xiǎn)，因此愿意減少應(yīng)該得到的援助基金。但是北歐發(fā)達(dá)國家顯然不愿意遷就英國。
面對英國提出的歐盟財(cái)政預(yù)算方案，反響最激烈的是新近入盟的中東歐國家。中東歐國家強(qiáng)烈要求入盟，一方面是為了增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，另一方面也是受到了歐盟對不發(fā)達(dá)國家巨額援助的誘惑。強(qiáng)烈支持歐盟東擴(kuò)的也包括布萊爾政府。
根據(jù)6月份提交的的歐盟預(yù)算建議，新入盟的國家，包括保加利亞和羅馬尼亞等候選國家，今后7年可以得到1880億歐元的建設(shè)基金。這些基金可以加快它們的現(xiàn)代化進(jìn)程，包括建設(shè)公路、衛(wèi)生設(shè)施和公共交通設(shè)施等。
德國媒體分析認(rèn)為，英國今年6月份本來打算通過削減法國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來削減英國的支出，但是遭到了法國的強(qiáng)烈反對。既然法國的便宜不好占，那就只好打新入盟國家的主意，難怪中東歐國家紛紛覺得“受到了欺騙”。
但是，即使明知道會蒙受損失，新近入盟的中東歐國家也不敢冒得罪英國、將談判拖入僵局的危險(xiǎn)。捷克、斯洛伐克和愛沙尼亞3國12月4日態(tài)度已經(jīng)開始緩和，對英國的預(yù)算方案從“不可接受”
改為“我們已經(jīng)做好了談判的準(zhǔn)備”。波蘭和立陶宛雖然在援助款方面的態(tài)度還是比較強(qiáng)硬，但是12月7日波蘭外交官也開始夸贊英國外相斯特勞把幽默加入進(jìn)這場爭論之中的談判技巧了。
對東歐國家來說，盡快通過歐盟預(yù)算非常重要。即使預(yù)算獲得通過，還需要很長的一段時間來協(xié)調(diào)，才能徹底執(zhí)行。拖延得越久，就意味著各國依靠歐盟援助來推進(jìn)的現(xiàn)代化進(jìn)程開始得越慢。因此，今年6月份，新近入盟的國家甚至愿意減少他們享有的建設(shè)資金份額，推動歐盟預(yù)算打破僵局。
除了這些國家，北歐一些富裕的小國家，如瑞典、丹麥等，也都對英國削減整個歐盟財(cái)政預(yù)算，特別是削減中東歐國家的援助基金表示不滿。這些國家顯然不是擔(dān)心援助的問題，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，這些國家享受不到援助基金，得到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的數(shù)額也相對較小。中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員趙俊杰分析認(rèn)為，這些國家真正擔(dān)心的是，一旦削減了對中東歐國家的援助，勢必導(dǎo)致這些國家的經(jīng)濟(jì)始終萎靡不振，長此以往將拖歐盟的后腿，造成的后果更加不堪設(shè)想。比如，歐盟各國的邊界都已經(jīng)開放，如果新入盟的國家經(jīng)濟(jì)始終不景氣，必然導(dǎo)致大批不發(fā)達(dá)國家人口流動至他國，同時帶來各種各樣的社會問題，屆時就有可能威脅到這些國家的切身利益。同時，北歐發(fā)達(dá)國家還想借金錢擴(kuò)大政治影響力。
大國妥協(xié)是關(guān)鍵
大國歷來主導(dǎo)著歐盟事務(wù)。這次預(yù)算危機(jī)的最終突破口仍然主要取決于矛盾雙方———英國和法國的態(tài)度。德國愿意從中斡旋，法國和英國也不大可能固執(zhí)己見。
一旦英法達(dá)成妥協(xié)，其他國家也會跟進(jìn)。
雖然新近入盟的國家對英國的歐盟預(yù)算議案反應(yīng)最激烈，但是中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員趙俊杰認(rèn)為，本次歐盟預(yù)算的癥結(jié)點(diǎn)仍然在于法國和英國的“返款”問題和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題。德國會從中起到一定的調(diào)停作用，其他國家也會紛紛助力，但是最重要的還是英、法的相互妥協(xié)。一旦出現(xiàn)這種結(jié)果，受損失最大的是新近入盟的前東歐國家。
通過英國提交的預(yù)算案，可以看出英國的利益訴求點(diǎn)主要在于：首先，英國要力保既得利益，也就是不能喪失返款的權(quán)利，否則不僅英國財(cái)政受影響，布萊爾本人在國內(nèi)也會被保守黨的指責(zé)壓得透不過氣。其次，英國也意識到目前完全保有返款數(shù)額幾乎是不可能的，為了推動歐盟預(yù)算獲得通過也要進(jìn)行一部分妥協(xié)。但是即使返款數(shù)額不能完全保持原樣，也要將損失降到最小。最后，削減全部的歐盟預(yù)算，就意味著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也會減少，法國的利益也會受損。英國本次雖然沒有和法國針鋒相對，但是暗地里仍然針對法國。因此，目前英國政府只能是在守住本國利益的前提下，做小讓步，有小的作為。作為輪值主席國，英國會比較積極地推進(jìn)各國達(dá)成一致，但是希望英國做太多讓步也不太現(xiàn)實(shí)。
另一方面，作為歐盟的領(lǐng)頭羊，法國雖然不愿放棄農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但也認(rèn)識到徹底停止英國的返款也不太現(xiàn)實(shí)，自己堅(jiān)持保有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也不一定能夠獲得多數(shù)成員國的支持，最后也是陷入僵局，對自身利益或威望都會產(chǎn)生不好的影響。因此，法英兩個大國的利益訴求之爭，最好的解決方法是雙方各讓一步，達(dá)成平衡。
德國的利益訴求點(diǎn)一個是鑒于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)原因，不能再撥款太多，另一個就是作為歐盟的“老大”，期望在預(yù)算紛爭中發(fā)揮積極作用，體現(xiàn)了德國的部分政治訴求。
中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所所長馮仲平進(jìn)一步認(rèn)為，默克爾領(lǐng)導(dǎo)下的德國不會完全支持英國和法國任何一方，而會采取一個中間的立場。畢竟法國是德國傳統(tǒng)的重要伙伴，但默克爾本人的很多政見又與布萊爾很相像。關(guān)鍵時刻，德國有可能施加影響，但是關(guān)鍵還是看英法自身。至于本月15日至16日的歐盟峰會能否就預(yù)算案達(dá)成一致，馮仲平認(rèn)為，這不是最后一次機(jī)會，即使沒有通過也有回轉(zhuǎn)的余地。
歐盟發(fā)展史上曾不只一次遇到大國糾紛相持不下的境況，但最終還是通過相互妥協(xié)打破了僵局。如果英、法、德等大國能夠就本次財(cái)政預(yù)算問題達(dá)成妥協(xié)，其他的國家也會紛紛跟隨。只是如果不對英國的方案進(jìn)行大幅度修改，遭受損失的就只能是新近入盟的東歐國家。
來源：新京報(bào)
